司法改革之司法监督

----------暨关于在全国人大及地方各级人大专门设立司法监督委员会的建议

蔡阳敢  浙江楷泽律师事务所主任，民盟浙江省社会与法制委员会副主任

[摘要]十八届中央委员会第三次全体会议研究了全面深化改革的若干重大问题，作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在该决定第九部分关于推进法治中国建设部分提出：建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。其中第33条明确对健全司法权力运行机制进行了规定，提出优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。为此当前的司法改革任务中及需建立一套行之有效的司法监督机制。为加快建设社会主义法治国家，十八届四中全会研究了全面推进依法治国若干重大问题，又作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，深入推进科学立法、民主立法的内容，但在该二次全会的相关决定中，对司法独立和扩权进行了相关规定，却没有对如何有效建立司法监督体系进行突破与明确。

[关键词]治治  司法改革 司法监督 治治社会  人大  司法监督委员会

  一、建立司法监督的必要性

 党的十八大报告再次明确提出“全面推进依法治国”，并将其确立为推进政治建设和政治体制改革的重要任务，对加快建设社会主义法治国家作了重要部署，法治在国家治理中的地位更加突出显现。“法治是国家治理的基本方式”，依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方针，是市场经济发展的客观需求，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。

    建设法治中国主要包括三个方面的问题：首先，是解决党的依法执政问题，只要党能够依法执政，建设法治中国就有基本保证，其次，是政府依法行政的问题，只要政府能够依法行政，建设法治国家就有希望；最后司法公正问题，只有司法公正，宪法、法律才具有权威性，司法是法治的最后一道防线。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第九部分关于推进法治中国建设部分提出：建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。其中第33条明确对健全司法权力运行机制进行了规定，提出优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。为此当前的司法改革任务中亟需建立一套行之有效的司法监督机制。

当前部分专家学者和司法机关相关研究人员在谈司法改革时总是强调深化司法改革的关键，应继续深化司法职权配置，把法治的重心建立在司法之上，党和国家要逐步通过司法实现社会和谐稳定，将宪法赋予的司法机关独立行使职权的原则落实到实处，通过提升司法机关的政治地位和落实其宪法地位来树立司法权威。此提此表虽无不当，但却是仅就司法改革之表面或部门之利益改革，忽略了司法改革的核心应当是司法透明与监督体制的建立。马克思提出“一切公职人员必需在公众监督之下进行工作，这样能可靠的防止他们去追求升官发财和追求他们自己的特殊利益”。著名政治托马斯·家杰裴逊也提出“没有人民的监督政府并会蜕化变质，人民是自己政府唯一可靠的看守人”。因此在司法改革领域中如果没有司法监督体制的建立，那么一切司法改革必然不能解决核心的问题，即建立司法公正制度。只有建立了一套有效的司法监督体制才能实现司法公正，进而通过公正的司法让社会和谐。有了司法监督才能有司法公正，只有司法公正了才能实现实质的法治中国。

   当前司法领域存在主要问题司法公正和司法权威问题。司法公正性的强化仍旧是当前司法中面临的一项重大难题，司法公正性的欠缺导致司法权威也备受质疑。缺乏权威的司法无法实现司法的纠纷最终解决功能，对社会秩序的修复功能也将难以实现。司法公正中存在的问题追根溯源还是没有有效的监督体系问题，监督体系不科学、不规则，严重影响的司法的公正性，司法权受制于各种外在力量，无法中立性运作，又没有有效的监督体系，导致老百姓认为司法黑暗、司法腐败。正是司法监督体系的无力导致了民众之间、尤其是民众与政府、政府支持的企业间发生纠纷时或有法外因素如政府干预、人情请托而产生的错案、冤案无法纠正时，就让老百姓感觉纠纷与争议无法在司法体系内得到有效的救济，民众对司法更加缺乏足够的信赖，进而导致老百姓更加的对我们执政党不满。因此对于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第33 条“健全司法权力运行机制。优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督”的规定，我们要更加侧重于建立有效的司法监督体制，并予以立法确保。

定纷止争和保障无罪者不受非法打击是人民法院的重要职能。在法治社会司法是社会公平正义的最后一道防线，所以法院或法官就是这道防线的守护者。但如果这个守护者禁不住权势的威压，抵不住金钱美色的诱惑，那普通的人民大众将会对我们的司法彻底失去信心。特别是近些年的“湖北佘祥林冤案”、“河北聂树斌冤杀案”、“河南赵作海案”等，这些被报出来的每个案件都是人命关天的案件，但都被各种各样的协调会或某种法外力量定了案，而之所以得见天日都是真正的真凶落网或被杀死的被害人又活着回来了。根据公开报道总结这些冤案不难发现每个案件在侦查、审查起诉及审判阶段只要坚守法律人的底限，就不会发生无罪的人被冤杀。虽然在我国的《宪法》和《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》三大诉讼法上都有原则性的监督规定，但这些条文都未明确除公、检、法三家外的权力、民主监督。同时目前对于司法机关侵害律师权益、老百姓权益的行为时有发生，如立案、维权难相当一部分原因司法人员违法了却没有相应的监督机制与法律后果，因此为完善和加强司法监督，促进司法公正，有效保障社会公平正义，有必要建立专门的司法监督制度。

十八届四中全会明确提出完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。深入推进依法行政，加快建设法治政府。保证公正司法，提高司法公信力。增强全民法治观念，推进法治社会建。加强法治工作队伍建设。加强和改进党对全面推进依法治国的领导六方面的内容。在保证公正司法，提高司法公信力方面仅仅规定从完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督，却忽视了对公、检、法整个流程方面的监督。

法律是治国之重器，良法是善治之前提，善治尚需善执。在目前司法满意度不高，老百姓存大诸多不满的情形下，单靠司法部门的自我监督，不能有效解决司法不公、无法洗清司法黑暗之污名，故有必要在全国人大设立专门的司法监督委员会，并对于此分析如下。

二、目前司法监督的现状与缺陷

1、人大监督。在我国，各级人大是权力机关，各级政府及法、检领导人都由相应的人大选举产生，对人大负责，人大有监督的权力。但这只是法律层面的原则性规定，没有具体可操作性规定，更并没有真正全面落实到个案中。大量的司法不公和冤案并未真正到人大的个案监督。

2、领导意志监督。从公开的冤案看，大量的个案是在公、检、法三家意见不统一时，由某层面的领导开协调会，根据领导意志断案。这种监督不能称为法治监督，更不能成为常态，这种监督和依法治国是严重不符的。

3、监督立法和制度不健全。目前我国尚无统一的《监督法》，现行宪法和相关法律只是原则性规定，实际操作性不强，对司法监督，特别是民主党派的司法监督更没有任何规定，大量的监督只是形式性。同时尚没有任何法律或法规对监督的体制、途径、程序作出相应的规定。在财政上司法机关从属于地方，一旦地方相关行政机关以财政方式向司法机关施压，司法机关因利害关系不得不作出不利于相对方的判决。

4、监督观念尚未形成。在大量的行政诉讼中，地方政府往往以内部文件或领导通知方式要求法院对一些敏感或涉及地方政府利益的案件不予立案或受下材料久拖不理。对于这种情形行政机关和司法机关往往没有任何的监督和约束机制。

三、建立司法监督，特别是设立专门司法监督委员会及民主党派司监督的法律和政策依据

首先，在我国《宪法》序言中明确写明“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展” 。

其次，《宪法》第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第五条又规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严”；第三十三条规定“国家尊重和保障人权”。

再次，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确规定推举符合条件的民主党派成员和无党派人士担任检察、审判机关的领导职务。聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等。政府监察、审计、工商等部门组织的重大案件的调查，以及税收等检查，可吸收民主党派成员、无党派人士参加。

第四，国务院于2007年发布的《中国的政党制度》白皮书写明民主党派民主监督的内容主要有：1、国家宪法和法律法规的实施情况。2、中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况。3、中共党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。

最后，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第九部分关于推进法治中国建设部分提出：建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

四、司法改革建立司监督的法益与利好

1、有利于加强党的领导。民主党派作为中国共产党领导的参政党，基本职能就是“参政议政，民主监督”。中国共产党作为执政党需要全面听取社会各个阶层的意见，有利于发扬主义民主，促进决策或处置的民主化，有利于监督国家机关及其工作人员履行职责、遵守法纪、反腐倡廉，有利于加强党的领导地位。

2、有利于加强民主。对于一些因言获罪的的冤案如有民主党派的监督有利于司法机关查清真相，还被告人清白，从而减少冤案的发生。民主党派的司法监督有利于社会主义民主政治建设，法治建设。

3、有利于促进和谐。在社会快快速发展的过程中，各种矛盾也层出不穷，在群体利益冲突面前，由于个别地方职能部门的不作为，相当一部分矛盾涌现在法院，而法院由于受利益或权益的影响，要么实体处理不当，要么不予受理。人民群众表达利益诉求的方便之门被堵，利用合法途径解决不了矛盾，导致大量的非法暴力事件。对于司法机关的内部请示或行政机关的非法要求在缺乏监督的情形下更容易产生社会不稳定因素，这时如果有民主党派的监督力量，有利于人民群众合法地表达利益诉求，有利于引导群众通过合法的方式维护自身权益，从而减少社会矛盾。

4、有利于增强人民群众对司法公正的信心。通过这几年涌现出的冤案和社会上大量的人情案以及报道出的司法腐败，已经使得部分群众对司法公正失去信心。认为打官司就是打关系，打官司就得靠钱买通法官。大量的人情案、腐败案缺乏有效的监督而长期不见天日，使得部分当事人有冤无处申，日积月累，群众将会对司法机关彻底不信任，大量的法律从业者也失去对法律的信仰。如果司法案件能得到有效的民主监督，将减少冤假错案的发生，增强司法公信力。

五、有效的司法监督方式

1、在全国人大及地方各级人大中专门设立司法监督委员会。委员由法律专业人员、民主党派代表、专业技术人员、其他社会公众组成。通过立法方式明确司法监督委员会的职责、监督程序、监督方式以及对所监督案件的处理程序等予以法律化。在本轮司法改革中最应在此方面进行相应立法研究。

2、在现行的公、检、法机关设立特约监督员。可以考虑将现阶段个别司法机关已设立或聘请的特邀执法执纪监督员进行整合设立一支专业监督员队伍。

3、质询、听证。对于当事人或当事人的代理人认为已处理完毕的案件存在司法不公或枉法裁判等情形的，在穷尽所有正当途径都无法解决的情形下，民主党派可以通过建议的方式向司法机关提出案件存在的问题，收到建议的司法机关应当接受民主党派人员的质询或对案件的相关材料和法律文书进行解释。对于民主党派人员在听取取意见后还认为案件处理存在法律问题的，应交由承办案件的上级司法机关根据相关法律、法规予以立案复查或进入再审程序。

六、监督机制建立

1、立法完善。对于司法监督，特别是民主党派的司法监督应通过立法、修法形式对有关法律条文进行完善，赋予监督者法律地位、权、责、义。

2、制定相关规章制度。通过制度予以明确监督的程序、方式。

七、司法监督应注意的几个问题

1、不得影响司法机关独立办案。特别是不得影响法院独立审案，在个案处理过程中不得利用监督者的权利提出对案件的处理意见。

2、对司法监督应采取事后监督的方式，不宜在案件尚未进入司法程序就启动监督机制。监督者不宜对个案处理提出指导或倾向性意见，因为这样做，容易混淆了监督机关与司法机关的职能；同时由于监督主体、权力的特殊性，一些司法人员就可能因此而不敢秉公办案，就可能保护了一方当事人的权利，而损害另一方当事人的合法权益。

3、树立依法监督的理念。民主党派对对于任何一个案件在提起监督之前不易体现行政领导的领导意志，在对拟提起监督的案件应由专业人员把关并进行事实的了解和法律的分析，最终以组织的名义启动监督程序。

4、维护司法权威的理念。所有监督者应当树立司法高于行政的理念。司法是实现社会公正的最后一道防线，人民法院生效的判决裁定，具有法律上的约束力、强制性、终局性。这是司法权区别于行政或民间纠纷解决机制的重要特征。建立维护司法权威理念要求监督主体在行使监督权时，要依法维护生效裁判的既判力，而不要随意对法院的生效判决发表个人意见。

综上所述，党的十八大明确了“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。但独立行使审判、检察权却不能缺失相应的有效司法监督，因而我们要充分理解并落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。同时应当严格落实四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中加强对司法活动的监督的应有之义，为此当前的司法改革任务是急需建立一套行之有效的司法监督机制，让司法在社会治理体系中扮演其本应承担的角色，只有建立了有效的司法监督体系才能建立一个公正、高效、权威的司法体系，才能及时有效地解决社会问题，进而促进治治中国的建设，让所有人民群众真正享受的到法治的阳光之暖。

[参考文献]

1、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第九、十部分

2、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

3、刘玉生、周世兴。《马克思主义人权理论的两个基本方法问题》，中共福建省委党校学报。2008(5)．